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Un service public est une activité considérée comme devant être disponible pour tous. Cette notion s’appuie sur celle d’intérêt général, mais, trop soumise à appréciation subjective,[réf. nécessaire] elle n’a pas de définition universellement reçue ; en pratique, est service public ce que la puissance publique définit politiquement comme tel. C’est une notion distincte de celle de secteur public.
Sommaire |
Première approche
Les activités d’un service public sont soumises sur certains points à un régime juridique spécifique. Mais pour compléter la distinction entre service public et secteur public, on notera qu’une collectivité publique (État, collectivité territoriale) a le choix entre
- assumer directement un service public
- et déléguer sa gestion à un organisme spécifique du secteur public ou à un organisme relevant du droit privé.
Concernant les fonctions de service public remplies par le secteur public, on distingue de ce fait :
- celles qui relèvent des fonctions régaliennes, liées à la souveraineté de l’État,
- celles qui relèvent du secteur administré ou du secteur marchand mais que le secteur public a pris en main.
La raison généralement avancée dans ce dernier cas est un besoin d’intérêt général essentiel ou stratégique dont la nature est considérée non compatible avec le fonctionnement normal du marché. Sont citées par exemple certaines infrastructures uniques ou essentielles, nécessaires au fonctionnement des entreprises publiques comme privées : routes, voies ferrées principales, ports, troncs communs de réseaux téléphonique fixe)...
Histoire du service public
La notion de service public est très récente, et la recherche d’équivalents passés est assez délicate. On peut néanmoins, à condition d’être conscient des grandes différences d’organisation sociale, s’attacher à retrouver des similarités.
Dans l’Europe médiévale, il existait les banalités : un four, un moulin, un pressoir, un entrepôt des grains, etc. ) la disposition de tous, mais que tous avaient l’obligation d’utiliser et de financer ; l’autorité banale percevait un droit d’usage, qui était aussi une occasion de perception fiscale. De même, les communes assuraient le fonctionnement des fontaines publiques, l’entretien des remparts, le guet nocturne, etc., et employaient à cet effet du personnel (esclaves ou "officier", c’est-à-dire titulaire de l’office correspondant).
Le colbertisme marque également un souci de faire intervenir l’état, y compris, déjà, dans l’objectif de donner du travail à ceux qui n’en ont pas (pour des raisons religieuses, mais aussi pour des raisons très laïques, car les désœuvrés sont des sujets trop remuants)
Avec le siècle des Lumières est née la notion de contrat social, qui se concrétisa à la Révolution française : le dirigeant n’est alors plus vu comme un maître, mais comme un organisateur à qui l’on a délégué la gestion et l’administration des biens communs. L’impôt sert alors à assurer cette gestion.
En France, jusqu’à la Seconde Guerre mondiale, les missions de service public sont fréquemment effectuées par des entreprises privées. Vers la Seconde Guerre mondiale, des entreprises publiques sont créées pour effectuer une partie importante du service public (comme par exemple la SNCF en 1938), des entreprises privées continuant à assurer un service public par délégation.
Dans les années 1970 et 1980, les milieux néo-libéraux introduisent de nouveaux concepts de gestion du service public avec la nouvelle gestion publique, qui aboutira dans de nombreux pays à la réforme de l’État et à la recherche d’une meilleure efficacité à moindre coût.
Les domaines concernés
Certaines activités ont toujours été revendiquées par l’État ou ce qui en tenait lieu au Moyen Âge, le roi. C’est pour cette raison qu’on les nomme fonctions régaliennes. Ainsi :
Mais en réalité, l’observation historique montre que même ces fonctions n’étaient pas toujours, ou pas entièrement, sous le contrôle de l’État :
- le mercenariat militaire a longtemps été la règle, de sorte que n’importe qui, pourvu qu’il dispose d’or ou d’intéressantes propositions de pillage, pouvait lever une armée pour se défendre ou attaquer.
- si tous les souverains étaient bien juges en dernier ressort (on dirait aujourd’hui : en appel ou en cassation), la justice ordinaire pouvait être administrée par d’autres autorités, un seigneur ou un "sage" reconnu.
- la recherche et la répression du crime pouvaient et même devaient être en grande partie l’affaire des victimes elles-mêmes, ou de leurs proches, l’autorité cherchant surtout à limiter la portée des représailles pour éviter l’escalade de la vengeance ; l’activité de l’autorité était alors essentiellement politique : surveiller ses opposants, éviter et si nécessaire réprimer les émeutes.
On ajoute aussi parfois l’émission de monnaie, bien que le monopole soit une création très récente, la règle sous le régime de l’étalon métallique étant, au contraire, l’existence de nombreuses monnaies circulant sur un même territoire.
On peut aussi ajouter la gestion des situation de crise et de famine, que le souverain se devait de traiter tant par charité que pour éviter les émeutes, révoltes, voire révolutions.
Ainsi, alors même que les fonctions dites régaliennes sont généralement considérées comme techniquement et moralement difficiles à sous-traiter à des sociétés privées, il apparait que nos anciens trouvaient au contraire cela facile et normal ! En la matière, on observe donc une grande variation selon les lieux et les époques. L’évolution de la société peut aussi faire émerger le besoin de nouveaux services publics, comme elle peut en rendre certains inutiles (par abondance, ou par obsolescence).
L’expression « service public » correspond à une notion particulièrement développée en France pour des raisons historiques, même si elle désigne souvent, au pluriel, les administrations et certains établissements et entreprises publiques.
La notion de « service public » est internationale et très bien développée dans le monde anglo-saxon[1] autant qu’en France et ailleurs.
En France, « service public » peut désigner autant le concept général, objet de cet article, qu’un type de service, par exemple la distribution de l’électricité, ou même l’entreprise qui assure ce service, par exemple EDF (Électricité De France). L’ouverture des monopoles publics, sous la pression de l’Union européenne, devrait contribuer à clarifier ces notions (cf. le Livre blanc sur les services d’intérêt général).
Confusions à éviter
Note : la plupart des exemples cités sont issus du contexte français.
On confond souvent le « service public » avec les grandes « entreprises publiques » nationales comme la SNCF ou EDF. Or, un service public peut :
- d’une part, être rendu par des entreprises privées : c’est notamment le cas de la distribution de l’eau, ou celle des soins médicaux (médecins et pharmaciens : professions libérales, ambulanciers privés), voire de l’enseignement (écoles privées sous contrat, subventionnées par l’État) ou les sapeurs-pompiers (au Danemark, un certain nombre de casernes sont concédées à une entreprise privée de sécurité qui a par ailleurs une activité de transport de fonds) ;
- inversement une entreprise publique peut avoir des activités marchandes, y compris dans le secteur concurrentiel, comme la SNCF pour le transport des personnes en TGV ou le transport de fret, ou La Poste pour les envois dont le poids est supérieur à 50g, ou les établissements portuaires pour la fourniture de l’outillage, en France, la manutention dans de nombreux autres pays ;
- d’autre part, le service public n’est pas nécessairement national :
- il peut être organisé sur le plan régional ou local, l’autorité de tutelle n’étant plus alors l’État, mais les collectivités locales : c’est le cas par exemple de la distribution de l’eau, du ramassage des ordures ménagères, du ramassage scolaire… Ces services sont organisés par la collectivité, en régie, ou par des organismes publics, ou par des entreprises privées dans le cadre d’une délégation de service public ou d’un marché public (en fonction du mode de financement retenu par la collectivité)
- la tutelle peut même être intergouvernementale (comme dans le cas du système Galileo).
On a tendance également à confondre service public et monopole. Or de nombreux services publics sont exercés dans un cadre concurrentiel : par exemple les communications électroniques, l’audiovisuel… Dans certains cas, il y a effectivement monopole quand le service utilise des infrastructures qu’il serait trop onéreux, voire absurde de dupliquer pour introduire la concurrence : cela correspond à une situation de monopole naturel. C’est le cas par exemple du réseau ferroviaire, des réseaux de transport et de distribution de l’électricité, de la distribution du courrier… La législation et la jurisprudence européenne parlent dans ce cas de droits exclusifs et spéciaux.
Enfin, certaines administrations publiques ne sont pas organisés comme des services. C’est le cas des centre d’impôts par exemple, qui assurent une gestion administrative de la collecte publique, mais qui n’offrent pas de prestations à proprement parler.
Gestion et organisation
Financement et économie des services publics
Un service public peut être financé directement par les bénéficiaires, et ne pose alors pas de problème particulier. Mais l’affaire est fréquemment bien plus compliquée, pour diverses raisons, par exemple (sans exhaustivité)
- une fraction notable des bénéficiaires n’est pas assez solvable pour participer,
- il est facile de bénéficier du service sans pour autant payer pour lui (phénomène de « passager clandestin »),
- le service est en réalité, pour celui qui en bénéficie, un désagrément et une contrainte qu’il préfèrerait éviter et certainement pas payer (exemple : la justice, la prison),
- le service doit être disponible à tout moment, mais ne sert véritablement qu’exceptionnellement (exemple : armée, pompiers ),
- l’autorité fait arbitrairement le choix de rendre le service sans pour autant le faire payer directement (exemple : distribution frumentaire, spectacle).
Dans ces conditions, il faut trouver une source de financement alternative pour la "charge de service public" :
- une subvention des autorités, à partir des impôts ou d’une autre ressource (revenus miniers ou pétroliers, affermage d’un domaine ou, de nos jours, de ressources publicitaires, etc.)
- les autres bénéficiaires du service, par la péréquation tarifaire
- les bénéficiaires d’un autre service (rentable, lui), qu’on lie autoritairement à celui qu’on veut financer.
Dans les deux derniers cas (péréquation tarifaire et lien avec un autre service rentable), on pouvait trouver commode d’instaurer un monopole, pour éviter qu’un opérateur alternatif rende le même service à un coût moindre parce que non grevé par la charge de service public. Cette solution est aujourd’hui abandonnée en Europe, pour ne pas fausser la concurrence et ne pas faciliter la hausse des prix qu’un monopole rend possible. Il reste en revanche possible d’obliger tout opérateur d’un secteur à contribuer à un service public, et donc de participer à une péréquation tarifaire ou de fournir le service même dans certaines conditions où cela lui coute plus que ne lui rapporte (en bénéficiant alors de subvention ou du droit de majorer ses tarifs sur d’autres secteurs). Voir ci-après.
Le service public et l’Union européenne
Article détaillé : Service public dans l’Union européenne.L’Union européenne, dans ses traités, ne mentionne explicitement le service public que dans le cadre des transports (article 73 CE). La législation et la jurisprudence européennes utilisent habituellement des concepts jugés plus précis et indépendants du pays :
- les « services d’intérêt général » (SIG), prestations servies aux administrés par les pouvoirs publics, soit directement, soit par délégation à des tiers.
- les « services d’intérêt économique général » (SIEG), sous-catégorie des SIG qui relèvent du secteur marchand.
Il n’existe pas de réglementation des SIG dans leur ensemble au niveau européen. Le terme ne désigne d’ailleurs parfois que les seuls SIG non marchands. Les SIG restent donc de la compétence des États membres ou des collectivités locales. La Commission a toutefois reconnu que les services d’intérêt général « sont au cœur du modèle européen de société » (communication du 26 septembre 1996).
L’Union européenne s’intéresse en revanche de près aux SIEG, plusieurs fois mentionnés dans les traités (art. 16, 73, 86, 87 CE), sans toutefois les définir très précisément. La Commission et la Cour de justice tentent de concilier, dans le cadre des SIEG, le respect des missions de service public avec le principe de libre concurrence, principe fondamental de la politique économique de l’Union européenne. C’est dans ce cadre que la Commission mène une politique de libéralisation des principaux services dits « d’intérêt économique général » (SIEG). Les principaux secteurs concernés sont : l’énergie (gaz et électricité), les transports (tous modes), les services postaux et les télécommunications.
Elle veille tout particulièrement à ce que les financements de service public par les États ne faussent pas le jeu de la concurrence, en particulier sur les points suivants :
- que la qualification de SIEG ne soit pas donnée à des services qui relèvent en fait exclusivement du marché concurrentiel ;
- que les mesures prises assurent un fonctionnement efficace des SIEG ;
- qu’il n’y ait pas d’interférences négatives sur les marchés ouverts à la concurrence en dehors du service public.
Certains services ont été reconnus comme services d’intérêt général par la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes. À titre d’exemple, la Cour a reconnu comme SIEG (dans certaines conditions précises) :
- la collecte, le transport et la distribution du courrier ;
- la fourniture ininterrompue d’énergie électrique sur l’intégralité du territoire concédé ;
- le maintien de la navigabilité d’une voie d’eau importante ;
- la distribution d’eau ;
- la fourniture de prestations de services dans le domaine des télécommunications ;
- la fourniture de moyens de lutte contre la pollution dans les bassins portuaires ;
- les émissions de télévision.
Pour permettre l’introduction de la concurrence dans les services, la Commission pousse à la scission de la gestion des infrastructures (lorsque celles-ci relèvent d’un monopole naturel) de l’exploitation des services, tous les exploitants devant se voir reconnu un droit d’accès égal à l’infrastructure. C’est ce qui a été fait pour les télécommunications (au niveau de la boucle locale, sans que soit imposée la séparation des activités de réseau et de fourniture), l’énergie (gaz et électricité), les chemins de fer, les ports et aéroports.
Le financement des SIEG est laissé à l’appréciation des États : il peut provenir soit d’une redevance perçue auprès des usagers, soit d’une compensation de service public allouée par l’État, soit d’une péréquation entre activités rentables et non rentables de l’exploitant, soit de ressources commerciales complémentaires (exemple des ressources publicitaires pour la télévision), soit d’une combinaison de ces différentes ressources.
Les services publics en France
Article détaillé : Service public en France.En France, les activités de service public peuvent être classées en trois catégories :
- Fonctions régaliennes : ce sont les fonctions de souveraineté de l’État. Elles sont entièrement financées par l’impôt et assurées par des administrations publiques.
- Justice
- Police
- Sécurité Civile
- Défense nationale
- Finances publiques (Trésor, monnaies, impôts)
- Administration générale et locale.
- Secteur non marchand : il s’agit de services, pour l’essentiel gratuits, financés principalement par l’impôt (ou les cotisations obligatoires). Les établissements relèvent du droit administratif, mais ces services associent aussi des organismes privés (sous contrat) et des associations.
- Enseignement (Éducation nationale) ;
- Santé (services hospitaliers) ;
- Sécurité sociale (entreprise privée sous tutelle) ;
- Aide sociale ;
- Culture (musées, théâtres, bibliothèques, maisons de jeunes…) ;
- Services d’assainissement ;
- Gestion des infrastructures (routes,voies ferrées, ports, aérodromes…).
Quand ils assurent conjointement des services du secteur marchand (voir infra), les organismes publics correspondants relèvent à la fois du droit administratif et du droit commercial.
- Secteur marchand : il s’agit de services financés principalement par une activité commerciale, mais qui sont considérés comme devant être sous contrôle de la collectivité.
- Transports : transports urbains, transports ferroviaires régionaux (TER), ramassage scolaire, services portuaires, services aéroportuaires… ;
- Énergie : distribution du gaz et de transport de l’électricité ;
- Distribution d’eau potable ;
- Distribution du courrier et de produits financiers : La Poste ;
- Communications électroniques : services à haut débit, services de voix (téléphonie) et de transmission de données, radiodiffusion.
- Pompes funèbres : conséquence des lois de séparation des églises et de l’État, le monopole des inhumations a été enlevé aux organismes culturels et confiés exclusivement aux communes, qui l’exercent directement ou par délégation. Il s’agit du service extérieur des pompes funèbres.
Les établissements publics, dit industriels et commerciaux qui assurent certains de ces services, quelquefois conjointement à des services non marchands, relèvent à la fois du droit administratif et du droit commercial.
Les services publics en Allemagne
Article détaillé : Service public en Allemagne.L’organisation des services publics en Allemagne (Daseinsvorsorge) est géographique et non sectorielle : alors que, en France, une entité nationale gère en général de manière centralisée le service public d’un secteur donné (avec des exceptions comme la gestion de l’eau), ce sont des entreprises municipales (Stadtwerke) qui gèrent un ensemble de services publics de plusieurs secteurs différents.
Dès le début du XIXe siècle les collectivités locales ont commencé à fournir des services publics sans intervention de l’État. Elles ont confié par la suite la gestion de ces services à des établissements publics. La gestion de ces services publics s’est organisée de manière transversale à plusieurs secteurs afin de bénéficier par exemple d’un accès plus aisé aux sources de financement.
Les services publics dans le monde
- Chaque pays a sa pratique propre en matière de services publics.
- Il n’est pas de la compétence de l’ONU de posséder des services publics. Les structures de scolarisation et de soin mis en place à son initiative, ou celle d’organisations qui en dépendent comme l’UNESCO, sont de droit privé.
- En matière maritime, certaines coutumes communes (obligation de secours, etc.) ou les services de positionnement (GPS, glonass et bientôt Galileo) peuvent s’apparenter au service public.
- Le projet international de service public le plus ambitieux du moment (juillet 2004), en tout cas techniquement, est en cours de réalisation par l’Agence spatiale européenne (ESA) : il s’agit de la mise en place de six dispositifs de protection de la planète contre les géocroiseurs. Voici le communiqué de l’ESA à ce sujet : Missions pour protéger notre planète des menaces du cosmos
- L’existence de la forêt amazonienne, dans la mesure où elle sert de régulateur thermique ou de réservoir d’oxygène et puits de carbone est considérée par certains comme service public rendu par le Brésil à toute la planète, et qu’il faudrait rémunérer l’effort de garder cette forêt en l’état.
Voir aussi
Articles nationaux
Articles connexes
- Fonction publique
- État-providence
- État
- Politique
- Délégation de service public • Régie en droit public français • Affermage • Concession de service public
Liens externes
- (fr) Service-public.fr, portail gouvernemental français.
- (fr) Analyse du journal Les Échos
Références
- ↑ On peut trouver beaucoup d’informations et de rapports sur les liens entre services publics et privatisations sur les sites Public Services International et Center for Public Services
Bibliographie
- Voir "Le service public, l’économie et la République (1780-1960)" Revue d’Histoire Moderne et Contemporaine, Juillet-septembre 2005
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